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发布时间: 2021-02-04 13:54

  卞耀武

  

  由国务院提出的中华人民共和国安全生产法法律草案,经过全国人大常委会的6个月的审议,并作了若干修改,于2002年6月29日,全国人大常委会以118票赞成,1票反对,2票弃权的票数,通过了这个法律草案的建议表决稿,宣告了这部法律的诞生。

  《安全生产法》是一部很重要的法律,也是一部有明显特点的法律,它的制定为保障安全生产确立了基本法律规范,将有力地推进安全生产法制化的进程,具有很强的现实意义,会产生广泛的、深远的影响。根据《安全生产法》的基本内容、主要规范和立法用意、立法特点对下列问题进行介绍分析:

  一、必须用强有力的法律手段保障安全生产

  

  1.安全生产立法根源于安全生产十分重要

  安全生产在社会经济生活中具有明显重要的地位,它在以下几个方面直接产生影响:一是,直接关系到广大从业人员的生命和健康;二是,直接关系到国家、生产经营单位以及个人的财产安全;三是,直接关系到生产经营能否继续进行,经济能否顺利发展;四是,直接关系到人民的安居乐业,保持社会稳定。

  大量的事实证明,保证安全生产,就是有力地保障人民生命健康和国家、集体、个人财产的安全,就是促进经济正常发展,有利于社会稳定。如果安全生产得不到保证,就会给国家、给社会、给劳动者、给个人造成惨重的损失,酿成许多恶果。

  正是由于安全生产的这种重要性,从而决定了安全生产立法的必要性,必须将安全生产纳入国家的法制轨道,将其列为国家立法的一项重要内容,实际上也就是采用国家管理中最强有力的、最有权威的手段来保障安全生产,管理社会经济生活中最重要的事项之一。

  2.法律手段是保障安全生产必不可少的手段

  安全生产极为重要,运用法律手段作出保障,这既是由安全生产的特点所决定,又是由法律的特点所决定。具体说,应当清楚地认识到以下三点:第一,安全生产是一个普遍的要求,即事事、处处、人人都必须重视和实现安全生产的要求,而法律具有普遍性的特点,对法律所列入的调整对象,都具有无可置疑的约束力,安全生产的普遍要求正需要法律的这种普遍约束力;第二,安全生产的要求是必须切实遵守的,也就是一定要认真的执行,不能有随意性,不得违反;而法律的一个基本特点是具有强制性,用国家的力量强制执行法律的规定,一旦安全生产的要求以法律的形式来体现,即作为法律规定,就必须严格执行,切实遵守,谁也不得违反;违反者就要受到法律的追究,承担法律责任;第三,安全生产事关重大,需要有权威的力量来加以支持与保障,不应允许其他种种借口对这种权威力量加以否定或削弱;而法律的一个特有的优势就是具有权威性,法律的权威不容侵犯,法律的权威就是有很大的权力、很强的力量来使人们遵行它所确立的行为规则,实现它的立法目的,安全生产正是十分需要法律的权威,实现保护生命、保护财产安全的目的。

  安全生产必须运用法律手段,这不仅在理论上可以得到充分的论证,是科学的论断;而且在长期的实践中,包括正反两方面的经验,都证实运用法律手段保障安全生产是正确的途径,是行之有效的做法,是在安全生产领域具体实施依法治国的基本方略。

  3.制定《安全生产法》是依法保障安全生产的必要前提和基础

  用法律手段保障安全生产,必须是有法可依,有相适应的法律规范,这是必要的前提和不可缺少的基础。我国在安全生产方面虽然已经制定了一系列的法律规范,但是需要完善和充实,使之更为健全,特别需要一部确立基本规范,体例完整,系统总结安全生产实践经验,系统反映当前安全生产需要的法律,使之成为规范安全生产基本事项、调整安全生产基本关系、强化安全生产基本规则的法律。制定《安全生产法》正是适应了这种需要,是为保障安全生产确立了基本法律规范,是为运用法律手段管理安全生产提供了法律依据,将大大推进安全生产依法治理的进程。

  关于安全生产虽然已经有了一系列的法律规范,但制定安全生产法与之并不矛盾,而是相互衔接协调的,并且在这种协调中得到加强,有关内容将在后面的有关部分述及。

  4.保障安全生产中运用法律手段与运用其他手段的关系

  保障安全生产,不仅需要强调法律手段,而且还需要运用经济手段、技术手段、行政手段、教育手段等。这些手段与法律手段并不冲突,而是有赖于法律手段的支持和保证,使之更有规范性和更有效力。比如,经济手段与法律手段结合,会使之规范而有效地实施,形成有效的经济激励和经济处罚机制;在技术手段中如果得到法律手段的支持,技术措施会在有效的实施中发挥更明显的效力;行政手段的运用是以依法行政为前提的,有法可依才能依法行政,健全的法制会使行政手段更充分地发挥作用;教育手段在安全生产管理中也是必要的,如果有法律手段为之保障,教育才会更有普遍的效力。总之,各种手段各有作用,但都需要法律手段的保障、支持、规范、引导。在运用其他手段时,还应重视法律手段,认真实施《安全生产法》。

  二、《安全生产法》的立法特点

  《安全生产法》是保障安全生产的基本法律,是人们在安全生产中共同遵守的行为规则,这部法律不仅重要,而且它的立法目的、立法内容决定它有明显的特点,也可以说是由于适应保障安全生产的需要而带有一些重要的特点,主要体现在:

  一是,强制性的规范多。这是由于安全生产事关生命财产,要保障安全生产,消除能导致人员伤害、发生死亡,造成财产破坏、损害,酿成其他恶果的危险,就必须在生产经营活动的一系列方面或一系列环节中,遵守各项保证安全的规则,这些规则体现在法律中就是强制性的规范。《安全生产法》中这种性质的规范比较多,如此规定也是有必要的,它构成了这部法律的重要特点。

  二是,禁止性的规范多。这是指在《安全生产法》的强制性规范中,禁止性的法律规范比较多,它反映了安全生产中必须禁止或者消除不安全的人的行为和物的状态的要求,消除事故隐患和危害因素,严格防止生产安全事故的发生。法律上的禁止性规范,将在安全生产中不允许有的行为和不允许存在的状态明确地表现出来,若是违反即触犯法律,这将促使人们更严肃地对待禁止的事项,并对违反禁止性的规定承担法律责任且心中存有威慑力,这对保障安全生产是有重要作用的。

  三是,义务性的规定多。应当说,保障安全生产是生产经营单位及其负责人,各类从业人员,各有关方面对国家、对社会、对他人、对自己应尽的义务。这种义务不是任意的,而是法定的,即必须是忠实履行的,所以在《安全生产法》中有许多关于履行义务的规定,是这部法律在内容上的又一个特点。

  四是,明确地规定有关的责任,即责任有确定性。这是因为安全生产与许多责任是联系在一起的,只有有了明确的责任,安全生产中的种种保障措施才有可能落实。因此在《安全生产法》中,不但将安全生产责任制度确定为一种法定的制度,而且对多种相关的责任作出了明确的规定,使之有确定性,有应当承担责任的内容,包括行政责任、民事责任、刑事责任。本文在后面叙述的内容,也将法定的行为规则和违反后所需承担的责任联系起来,则可以表明,有了明确的责任才有可能形成可靠的安全生产保障,强化责任,将责任以法律形式加以确定,是安全生产的必要保证。

  五是,在法律规范中体现处罚严明的要求。这是由于安全生产事关重大,而有些单位、有些人员采取不负责任的态度,甚至有意违法,干扰破坏安全生产秩序,造成严重后果,对于这种行为必须严加惩处,让违法者对其违法行为造成的后果承担应有的责任是必不可少的。只有依法惩处违法者,才能有效地预防安全生产事故的发生,建立起有安全保障的生产经营秩序,所以《安全生产法》的这个特点是安全生产的客观需要所决定的。

  《安全生产法》的上述几个特点的形成,实质上是安全生产所具有的一些重要特点在法律上的反映,也就是为法律所承认,在法律上作出了符合安全生产实际需要的规定。因此在掌握运用《安全生产法》时,应当重视这些特点,发挥这些特点的作用,以使《安全生产法》能充分地发挥其威力。

  三、关于《安全生产法》的适用范围

  1.对《安全生产法》适用范围规定的理解

  法律的适用范围就是指法律在什么范围内产生效力。《安全生产法》的适用范围是其第2条所规定的,分为两个层次,第一层次为一般规定,第二层次为“另有规定”。

  《安全生产法》适用范围第一层次的规定是,在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产,适用本法(《安全生产法》)。这项规定所包含的内容和所覆盖的范围都是清楚的,在立法过程中曾经讨论到对从事生产经营活动的单位如何具体理解,这应当是指:

  (1)各种所有制的生产经营单位,包括国有的、集体的、混合经济的、私营的、个体经营的、中外合资的、外商独资的等,都在适用范围之列;

  (2)各个地区、各种行业、各个部门、各个系统的,从事生产经营活动的单位都应当在适用范围之列;

  (3)《安全生产法》所指的生产经营活动,是一个广义的概念,既包括生产活动又包括经营活动,企业单位、事业单位、商业的、服务性的单位等都包括在内;

  (4)从事生产经营活动的单位,是指在社会生产经营活动中作为一个基本单位出现的实体,比如一个个体工商户,从事生产活动或者从事经营活动,是社会生产经营的基本单位,涉及安全生产的仍要遵守《安全生产法》;

  (5)对从事生产经营活动的单位这个概念的分析来看,《安全生产法》的适用范围是从保障安全生产的普遍需要来确定,这是符合实际情况的。

  2.对《安全生产法》适用范围中“另有规定”的理解

  在这方面应当对下列两点有明确的了解和认识:

  (1)有一部分生产经营活动的单位或安全事项具有特殊性,国家对其另行立法进行规范是必要的,对这部分在法律、行政法规中另有规定的,从其规定。这部分另有规定的范围在《安全生产法》中作出了划分,为消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全。也就是在这些领域中的安全事务,由有关的法律、行政法规进行调整,执行有关法律、行政法规中已作出的规定。

  (2)我国安全生产生立法的状况和法律间的衔接

  大体上有两种情况:

  一是,上述提及的领域有关立法,如已在1998年制定《消防法》,1990年制定《铁路法》其中有铁路交通安全的规定,1995年制定《民用航空法》其中有民用航空安全的规定,1983年制定《海上交通安全法》等。

  二是,在已有的立法中,有专门为安全生产立法的,如1992年制定《矿山安全法》;有在一些有关法律中对安全生产作出规定的,如在《劳动法》中对劳动安全、《煤炭法》中对煤矿安全、《建筑法》中对建筑安全生产等都作出了规定。这些规定与《安全生产法》的规定是一致的,但是为了减少法律与法律之间不必要的重复,对有些法律中已经作了比较具体的规定的,《安全生产法》就采取了从简的办法,只作出基本规定或原则规定。

  四、安全生产的基本方针、基本制度

  

  《安全生产法》对安全生产的基本方针、重要制度作出了规定。这样,这些方针、制度就不同于一般的工作方针、工作制度,而是成为一种必须遵行的法定方针、法定制度,在有关安全生产的种种事项中具有普遍的约束力。

  1.基本方针

  这就是《安全生产法》中所规定的安全生产管理,坚持安全第一、预防为主的方针。这项方针是保障安全生产长期实践的经验总结,是安全生产各项工作中最基本的要求,是正确处理生产与安全关系所必须遵循的准则,也是针对现实中对安全生产种种不正确认识和做法的纠正。这项方针在已有的专项法律中作过规定,现在《安全生产法》中再作规定,一是表明它是正确的;二是表明它适用于所有的安全生产管理中。在法律上确立安全第一、预防为主的方针,就是要求在生产经营活动中将安全放在第一位,十分重视安全生产,采取一切可能的措施保障安全,防止一切可能防止的事故,生产必须安全,安全是生产的先决条件。实现这些要求,执行安全第一、预防为主的方针,是一项法定的义务、法定的责任,是在法律面前必须严肃对待的大事,是要依法坚持的长期方针、基本方针。

  2.基本原则

  在保障安全生产的各个方面所必须遵循的基本原则,《安全生产法》中作出了明确的多项的规定,就是依法管理、依法采取保障措施。在《安全生产法》总则中即规定,生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规,加强安全生产管理;政府各有关部门依法履行安全生产监督管理职责,依法制定保障安全生产的国家标准或行业标准;从业人员依法获得安全生产保障,履行应尽的义务,等等。依法管理、依法保障,是依法治国基本方略在安全生产方面的具体体现,只有在遵守安全生产的共同行为规则的基础上,才会有统一的行动,才能有效地保障安全生产,所以遵守法律、执行法律是实现安全生产所不可缺少的基本原则,是在安全生产中必须树立的正确观念,一切离开甚至违背法律规定的主张和行为,都是不符合《安全生产法》立法目的和具体要求的。

  3.建立、健全安全生产责任制度

  在《安全生产法》中对安全生产责任制度作出规定,它的重要意义在于,在法律上肯定这项制度是保障安全生产的基本制度,生产经营单位必须依法建立健全这项制度。在这项制度中,各个层次的负责人,各个有关的部门、机构,各个岗位上的从业人员,都应对安全生产负有明确的责任。无论是纵向的关系还是横向的关系,都应当是明确的责任关系,都处于一定的责任之中,法律有具体规定的,依法承担责任,法律规定了承担责任原则的,则按法定原则明确具体的责任。

  在《安全生产法》中规定,生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。这是一项以实践为基础,提升到法律的高度,必须毫不含糊地予以确定的重要制度,它是安全生产责任制度中的一个核心内容。法律所规定的生产经营单位主要负责人的责任是明确的,也是重大的、不可推卸的,他既有管理指挥的权力,又有承担全面责任的义务,这就是安全生产责任制度有其特定作用的一个体现。

  在立法过程中曾有意见要明确主要负责人的含义,特别是列出其称谓,后经研究认为,考虑到生产经营单位有多种多样的形式,其主要负责人也有多种称谓,有法定的但也有许多是自行决定的,一一在法律上列举有一定难度,因而在法律上用主要负责人一词加以概括,在现实中可以据以具体界定,这样是符合实际情况的,也防止有些人借口具体名称而逃避法律,逃避责任。

  4.建立从业人员获得安全保障并履行应尽义务的机制

  实行安全生产,最重要的目的之一是保障从业人员的生命安全,健康免受损害。当然在这个过程中也有其自己应尽的义务,并且履行这种义务是保障安全生产所不可缺少的条件之一。因此,依法建立从业人员保障权利和履行义务的机制是保证安全生产的重要机制。在《安全生产法》总则中规定,生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利,并应当依法履行安全生产方面的义务。同时还专门设立从业人员的权利和义务一章,对有关事项作具体规定,进一步确定这个机制的内容。

  5.建立安全生产领导、监督管理的法定体制

  安全生产在社会经济生活中是一项重要的事务,国家管理职能中的一项重要内容,在国内的实践中和国外的经验中,都将安全生产与国家管理社会事务联系在一起,并不仅仅将其看做是生产经营单位自身管理的事务。因此在《安全生产法》中确立了有关的体制,或者称其为法定体制,主要内容为:

  一是,国务院和地方各级政府加强对安全生产工作的领导,支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。对政府的这种定位,与已制定的《消防法》中的规定是相同的,在该法中规定了消防工作由国务院领导,由地方各级人民政府负责,这都表明了政府的应有的责任;

  二是,县级以上地方各级人民政府中负责安全生产监督管理的部门,对安全生产工作实施综合监督管理;

  三是,政府中的有关部门依照《安全生产法》和其他有关法律、行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。

  上述三个层次即政府、政府负责安全生产监督管理的部门、政府的有关部门,按照法定的职责形成一个协调统一的体制,这对保障安全生产提供了有效的组织指挥的力量,保证国家管理职能的具体实现。

  6.建立、健全保障安全生产的标准体系

  为了确保安全生产,在《安全生产法》中强调了保障安全生产标准的制定和实施,明确规定:国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求,依法及时制定有关的国家标准或者行业标准,并根据科技进步和经济发展适时修订;生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。

  这项规定所表明的意思为:

  第一,重视在保障安全生产中标准的作用。因为这方面的标准是依法制定的,是消除、限制或者预防生产经营活动中不安全因素,避免事故发生,保护人的生命健康,保护财产安全而采用的技术准则,是以科学、技术和实践经验为基础的,制定完善、有效的标准将是保障安全生产的必要措施。

  第二,完善保障安全生产的标准体系。就是要按照保障安全生产的要求制定国家标准,在没有国家标准而需要在行业范围内统一技术要求的,则应制定行业标准。在安全生产方面应当有安全通用标准、管理标准、工程标准、产品标准、防护用品标准等。

  第三,保障安全生产的标准应当及时制定,就是要能及时满足安全生产的需要;规定应当适时修订,这既是提出一项重要的原则,也是针对当前存在标准的修订需要促进的情况,提出明确的要求。

  第四,制定的标准必须执行。根据我国《标准化法》的规定,保障人体健康,人身、财产安全的标准是强制性标准;而同时这部法律中又明确规定,强制性标准,必须执行。所以无论从保障安全生产的需要,还是从安全标准的特定性质,都要求必须认真执行有关保障安全生产的标准,不容许忽视标准、违反标准。

  7.加强安全生产宣传教育,提高安全生产意识

  这是在《安全生产法》中所规定的保障安全生产的基本措施之一,也是需要作为法定任务的重要基础工作。法律上确定执行这项措施的主体是各级人民政府及其有关部门,应当采用多种形式,目的是要充分地进行宣传教育,内容为有关安全生产的法律、法规、安全生产知识。这项工作在《安全生产法》中作出规定,就是要加强这项工作,经常进行,使之制度化。

  8.建立为安全生产提供服务的中介机构

  这是为适应保障安全生产的需要而在服务体系上采取的法律措施。一是,考虑了生产经营单位的实际需要,尤其是一些中小型的生产经营单位,迫切需要安全生产方面的技术服务;二是,允许以设立社会中介机构的形式,为安全生产提供技术服务,也就是可以依法设立这方面的中介机构,提供有偿服务;三是,中介机构和生产经营单位的关系是,中介机构依照法律、行政法规和执业准则,接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术服务;四是,有关服务内容和责任承担将在有关条款中作具体规定。

  关于中介机构为安全生产提供服务,在立法时已有若干实践,但还有待于进一步积累,《安全生产法》对此作出规定,是一项积极的、在一定条件下适合市场经济要求的措施。

  9.国家实行生产安全事故责任追究制度

  这是《安全生产法》中所确立的一项重要制度,也是大量的实践经验所证实必须建立的一项制度,在生产安全事故中负有责任的人必须对事故的发生和后果承担责任。在保障安全生产的各项事务中,对发生事故的,必须强调责任的追究,没有责任追究,一切权力的行使便无约束,一切责任制度的建立便会流于形式,一切事故的防范便会松弛无力,一切权益的保障便会漫不经心,总之安全生产的保障便很难实现。所以,《安全生产法》规定,国家实行生产安全事故责任追究制度,依照本法和有关法律、法规的规定,追究生产安全事故责任人员的法律责任。不久前,国务院公布了关于特大安全事故行政责任追究的规定,便是责任追究制度的一项重要行政法规。

  10.鼓励对安全生产的科学技术研究,奖励保障安全生产有显著成绩的单位和个人

  这是在法律上对安全生产采取积极的措施,引导、鼓励为安全生产作出贡献,包括在科学技术研究方面的,在预防事故、参加抢险救护方面的,这样,有利于提高安全生产水平,在社会中造成关心安全生产的环境。

  上面十项是《安全生产法》总则中的基本内容,实质上也是《安全生产法》确立的总的规则,是要把握的这部法律的重点,各章的有关条文是将这些内容深化、具体化、系统化。

  五、安全生产保障的主要规范

  生产经营单位的安全生产保障是《安全生产法》的核心内容,它为保障安全生产确立了最为基本的行为规则。为了更清楚地说明这些规则是必须执行的,下面将有关的法律责任结合在一起叙述。主要分为以下十二项:

  1.只有具备安全生产条件才能从事生产经营

  这是保障安全生产的第一项规则,也是安全生产的基本要求。安全生产条件应当是这部法律第一条所规定的,能防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全的生产条件,或者说是指能消除事故隐患和危害因素,人的生命健康和财产安全不受威胁的生产条件。所以《安全生产法》规定,生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件;不具备安全生产条件的,不得从事生产经营活动。在这项规定中,主要有三点是明确的也是必须坚持的:一是生产经营单位必须具备安全生产条件;二是衡量是否具备安全生产条件的标尺为法律、行政法规和国家标准或者行业标准,除此以外其他的根据不足为凭,更不能自定条件,降低要求;三是不具备安全生产条件的,不得从事生产经营活动。

  对于这项规定是不得违反的,如果违反则要承担下列责任或给予处罚:

  (1)对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的,负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员,要给予降级或者撤职的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  (2)生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件,经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的,予以关闭;有关部门应当依法吊销其有关证照。

  《安全生产法》中所指的具备安全生产条件,是对所有的生产经营单位而言的,并不是只指新设立的单位,原来已经设立的也要按照这项规定办理,关键不在于是什么时间设立的,而是在于是否具备安全生产条件。

  2.明确生产经营单位主要负责人的安全生产职责

  在生产经营单位中要保障安全生产,必须落实各项责任,其中确定主要负责人的职责非常必要,既可以促使其行使职权认真负责地做好安全生产工作,又可以按法定职责追究其应承担的责任。因此,《安全生产法》在明确其主要负责人对本单位安全生产工作全面负责的前提下,又进一步规定了生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列六项职责,即:(1)建立、健全本单位安全生产责任制;(2)组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程;(3)保证本单位安全生产投入的有效实施;(4)督促、检查本单位的安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患;(5)组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案;(6)及时、如实报告生产安全事故。

  上述六项职责,是生产经营单位主要负责人的基本职责、主要职责,是每一个主要负责人都必须认真履行的,如果未加履行则要承担严格的法律责任,因此在《安全生产法》中又同时作出如下规定,共有紧密联系的三款:第一款的规定为,生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的,责令限期改正;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿;第二款的规定为,生产经营单位的主要负责人有前款违法行为,导致发生生产安全事故,构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,给予撤职处分或者处2万元以上20万元以下的罚款;第三款的规定为,生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的,自刑罚执行完毕或者受处分之日起,5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。

  除上面规定的各项法律责任外,《安全生产法》还对生产经营单位主要负责人违反及时、如实报告生产安全事故规定的行为,专门有追究责任的条款,即生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的,给予降职、撤职的处分;构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

  总之,在生产经营单位的安全生产保障中,其主要负责人居于中心的地位,能起决定性的作用,因此必须以法律形式明确其职责,强化其责任,使之真正尽职尽责,防止职责不清、责任不到位的情况,这是安全生产管理中所必需的。

  3.保证安全生产的投入

  这是《安全生产法》中的一项重要规定,也是保障安全生产的一项根本性的措施。安全生产本身的特点和大量的事实都表明,要具备安全生产的条件就必须有保证这种条件的安全生产投入,而没有或者缺少这种投入则很难说是具备了安全生产条件。当前的问题是,有些已有的生产经营单位安全生产欠账较多,甚至是缺乏必要的安全设施;有些新设立的生产经营单位缺乏安全生产的资金投入,不具备安全生产条件,留下了隐患或者直接导致安全事故的发生。在当前还有的业主谋求的是小投入大收益,坐收暴利,根本不顾劳动者的人身安全。对于这种严重影响安全生产的行为,必须从保证安全生产投入方面采取法律措施。因此《安全生产法》规定,生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入,由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证,并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。

  这项规定可以说是一项周密的规定,抓住了要害,主要表现在:

  第一,要有必需的安全生产的资金投入,这是法定的义务,是强制性的规定,安全生产投入的直接目的是创造应具备的安全生产条件。

  第二,安全生产的资金投入由法定的机构或者人员予以保证,就是由本法所指的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证。之所以这样表述,是因为生产经营单位有多种形式,提供安全生产投入的责任应当落实到对投资有决策权的机构或者个人,也就是谁对投资有决策权、支配权,谁就要承担保证安全生产投入的直接责任,以防止有责任而无决策权,有决策权而又不负责任的现象。并且有了由谁来保证安全生产投入的规定,将会有力地使其重视和实施对安全生产的资金投入。

  第三,对安全生产投入不足导致的后果,由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人承担责任。可以说这是一项严格的责任,使有决策权的机构或个人,不但有支配资金的权力,而且要成为责任的承担者。所承担的责任大小,直接取决于因投入不足所造成的后果。这样,就使安全生产投入不再是一般的要求,而变成是严肃的线;与上述规定相对应,在《安全生产法》中规定了下述法律责任:

  (1)生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入,致使生产经营单位不具备安全生产条件的,责令限期改正,提供必需的资金;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。

  (2)有前款违法行为,导致发生生产安全事故,构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分,对个人经营的投资人处2万元以上20万元以下的罚款。

  4.安全生产管理机构的设置和安全生产管理人员的配备

  在《安全生产法》中,将设置专门的管理机构和配备专职的管理人员作为是保障安全生产的必要条件,是组织、推动安全生产工作、落实安全措施、进行监督检查和提供服务的重要保证。因此对安全管理机构的设置和人员配备作出了强制性的规定,即作为法定事项来实施,将其分为两种情况:一是,矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员;二是,上述所规定的以外的其他生产经营单位,从业人员超过300人的,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员;从业人员在300人以下的,应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员,或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。

  这里需要说明的是,制定《安全生产法》时考虑到有许多中小型企业,本身的力量有限,需要从外部聘请专业技术人员提供安全生产管理方面的技术服务,或者说是运用市场机制解决所需的安全生产技术服务。因此规定可以依法设立有关的中介机构,同时为了明确彼此之间的责任关系,防止有责任的生产经营单位推卸责任,所以明确了生产经营单位委托工程技术人员提供安全生产管理服务的,保证安全生产的责任仍由本单位负责。这样,既可以委托服务,又责任明确,对安全生产管理是有利的。

  对于机构设置和人员配备,《安全生产法》也规定了法律责任,即:未按照规定设立安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的,责令限期改正,逾期未改正的,责令停产停业整顿,可以并处2万元以下的罚款。

  5.保证从业人员的安全素质,安全生产教育和培训制度化

  在《安全生产法》立法过程中,充分注意到使生产经营单位的主要负责人、安全管理人员、各个从业人员有必要的安全素质,使安全生产教育和培训制度化并达到能保证安全生产的要求,是保障安全生产不可缺少的条件,是最重要的基础工作,也是当前立法需要强调的事项。这方面作出了全面、具体的规定,共有五项:

  一是,生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。这里所称的“必须具备”是一个法定的任职条件,不具备法定条件的即不应任上述职务,或者已有的任职者依照法定条件使自己符合法律的要求。

  二是,危险品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员,应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职;考核不得收费。这就是对这部分人有更为严格的考核制度和任职制度,这也是确保安全生产所必需的。

  三是,生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训,保证从业人员具备必要的安全生产知识,熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程,掌握本岗位的安全操作技能;未经安全生产教育和培训合格的从业人员,不得上岗作业。这项规定的立法目的是要保证从业人员具有安全素质,因此明确生产经营单位有教育和培训的责任;从业人员有学习安全知识、熟悉操作规程、掌握操作技能的义务;从制度上确定只有合格者才能上岗。这是从提高人员的安全素质方面来求得保障安全生产。

  四是,生产经营单位采用新工艺、新技术、新材料或者使用新设备,必须了解、掌握其安全技术特性,采取有效的安全防护措施,并对从业人员进行专门的安全生产教育和培训。这是针对采用新工艺、新技术、新材料和使用新设备的情况而采取的法律措施,要求了解其安全特性、采取防护措施、举办专门培训,以保障安全生产。在生产经营的发展中应当有这样的措施,在实践中具有针对性,需要这样的措施。

  五是,生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训,取得特种作业操作资格证书,方可上岗作业。这是指对特种作业人员有特定的要求,因为特种作业对操作者本人,对其他的人和周围设施的安全都会是重大危害因素,有更为严格的要求是必不可少的。至于特种作业人员的范围则应依照法律授权具体确定。

  从保障安全生产的实际需要出发,法律规定了对从业人员的教育和培训,作为一项法定义务而未履行的,就要承担法律责任,主要是责令生产经营单位限期改正,认真履行义务;如果逾期未改正的,说明其不具备安全生产的一项重要条件,因此依法责令停产停业整顿,可以并处罚款。这足以表明,必须严肃对待从业人员的安全教育和培训,它已不仅是一种教育手段,而是一种教育与法律相结合的手段,或者说是一种包含教育内容的法律手段。

  6.保证安全设施与主体工程“三同时”

  这是保障安全生产的一项基本措施,也是行之有效的一项基本经验。它的实质是体现了预防为主的方针,在工程项目的开始就要考虑安全生产条件,而不是在投入生产经营之后再作补救,甚至是有了事故之后再作为教训来补救。《安全生产法》中所作的规定为,生产经营单位新建、改建、扩建工程项目(统称建设项目)的安全设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用;安全设施投资应当纳入建设项目概算。这项规定对于“三同时”的要求是明确的,与其他有关法律中关于“三同时”的规定也是一致的。可以说,这是保障安全生产的必须坚持的重要制度。

  与“三同时”有关的或者说是“三同时”组成部分的一些措施在《安全生产法》中也作出了规定,使“三同时”制度更为完善有效,规定的内容有:

  (1)矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目,应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。

  (2)建设项目安全设施的设计人、设计单位应当对安全设施设计负责。这项规定的一个重要要求,就是安全设施的设计必须符合安全标准、安全规程。

  (3)矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的安全设施设计,应当按照国家有关规定报经有关部门审查,审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。

  (4)矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工,并对安全设施的工程质量负责;上述项目竣工投入生产或者使用前,必须依照有关法律、行政法规的规定对安全设施进行验收;验收合格后,方可投入生产和使用;验收部门及其验收人员对验收结果负责。

  上述几个层次和环节中,《安全生产法》不但有明确的要求,而且有明确的责任,目的就是既要有安全设施,又要保证合格有效。如果有违反这些法律规定的行为,这部法律也规定了相应的法律责任,从而防止了只对安全设施的设计、设计审查、施工、竣工验收有要求而无责任追究或者规定不明确的现象。

  7.设置安全警示标志

  这是以法律形式采取措施,引起人们对不安全因素的注意,预防事故的发生,以保障安全。《安全生产法》的规定为,生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上,设置明显的安全警示标志。这项规定所指的设置安全警示标志的场所和有关设施、设备,是法定的设置场所和物体,必须依法标示其危险,具体讲可以有禁止性的、警告性的、提示性的、指令性的等。这些标志有重要作用,但是并不能代替安全操作规程和安全防护措施。

  由于在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志是保障安全生产的法定措施,未依法设置的就会直接有害于安全生产。因此规定,未依法设置的,责令限期改正;逾期未改正的,责令停止建设或者停产停业整顿,可以并处罚款;造成严重后果,构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

  8.从法律上保证安全设备必须符合保障安全生产的要求

  安全设备是保障安全生产的设备,首要条件是必须符合保障安全生产的要求。为了实现这个目的,就必须采取强有力的法律措施来作保证。因此《安全生产法》在这方面作出以下规定:

  (1)安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废,应当符合国家标准或者行业标准。这项规定与按照保障安全生产的要求制定有关的国家标准或者行业标准的规定是一致的,前后呼应的。由此也可以看出在安全生产立法时,是注意法律规范之间的相互衔接,并使保障安全生产的法律措施尽可能地周密,有现实针对性。

  (2)生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养,并定期检测,保持正常运转;维护、保养、检测应当作好记录,并由有关人员签字。这项规定是将安全设备的管理制度化,并使这种制度有强制力。

  (3)生产经营单位使用的涉及生命安全、危险性较大的特种设备,以及危险物品的容器、运输工具,必须按照国家有关规定,由专业生产单位生产,并经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格,取得安全使用证或者安全标志,方可投入使用;检测、检验机构对检测、检验结果负责。法律所以对这些特种设备作这样具体、严格的管理,就是要发挥法律手段的作用,保障技术手段的正确、有效地运用,使对安全设备的管理规范、有效。

  (4)国家对严重危及生产安全的工艺、设备实行淘汰制度;生产经营单位不得使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备。这也是保障安全生产的一项必不可少的、积极的法律措施,它推进和保障淘汰制度的实施,防止和制止违反这项制度的行为。

  在《安全生产法》中,对上述四项规定都规定了相应的法律责任,这对法定措施的执行作出了法律上的保证。可以说,这种行为规则和追究法律责任的密切对应是《安全生产法》立法的一个特点。

  9.危险物品的特别管理

  危险物品对安全生产会构成严重威胁,会造成严重的后果,因此必须有非常严格的安全管理制度,才能有效地消除事故隐患,遏制事故的发生。因此在《安全生产法》中对危险物品的安全管理作出了若干项特别的规定,这与在其他条款中的有关管理规定是相互配合的,以求统一协调地达到管理的要求,主要的规定为:

  一是,建立审批制度。规定生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。这里所以要规定审批,就是对其实行严格的控制、管理、监督。

  二是,建立专门的安全管理制度。规定生产经营单位生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品,必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准,建立专门的安全管理制度,采取可靠的安全措施,接受有关主管部门依法实施的监督管理。由于上述行为的特殊性,所以《安全生产法》规定,要建立专门的安全管理制度,并强调采取可靠的安全措施,这都是为了确保安全。

  三是,对重大危险源的管理。什么是重大危险源,在《安全生产法》的附则中作出了法律上的界定,即:重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品,且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元(危险场所和设施)。这个界定的内容表明,重大危险源有很大的危险性,必须有特定的管理、监督措施。因此规定,生产经营单位对重大危险源应当登记建档,进行定期检测、评估、监控,并制定应急预案,告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。此外还规定了有关的备案事项。

  四是,安全距离与安全出口。这是为了保障安全而由法律对两个特定事项作出规定:第一,规定生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一建筑物内,并应当与员工宿舍保持安全距离;第二,规定生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口;禁止封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍的出口。

  对于上述法律规定,如果有违反的就将受到法律的追究,相应的法律责任为:

  未经依法批准,擅自生产、经营、储存危险物品的,责令停止违法行为或者予以关闭,没收违法所得,违法所得10万元以上的,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款,没有违法所得或者违法所得不足10万元的,单处或者并处2万元以上10万元以下的罚款;造成严重后果,构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。从这项法律责任的具体内容中,可以看到对危险物品的管理是很严的,不允许有违法行为,如有违反则给予严厉的处罚。

  对于其他的几项违法行为,《安全生产法》也规定了相应的法律责任,如对未建立专门安全管理制度、对重大危险源未登记建档的,都有进行处罚的规定。

  对于生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库与员工宿舍在同一座建筑内或者距离不符合安全要求的行为;生产经营场所和员工宿舍未设有保持畅通的出口等行为,都有明确的法律责任。

  10.危险作业、交叉作业的安全管理

  这两种作业在生产经营活动中都会存在,并且都有可能对安全生产造成威胁,因此必须加强管理,在保障安全方面采取特定的措施,《安全生产法》规定:

  (1)关于危险作业。要求生产经营单位在进行爆破、吊装等危险作业时,应当安排专门人员进行现场安全管理,确保操作规程的遵守和安全措施的落实。在这方面,由于缺乏严格的安全管理或者管理不善,甚至是违法操作,曾有过惨痛的教训,因此必须用法律手段强化管理。对于违法行事,进行爆破、吊装等危险作业,未安排专门管理人员进行现场安全管理的,首先是责令限期改正;在限期内未作改正的,就责令停产停业整顿,可以处以罚款;造成严重后果,构成犯罪的,则依照《刑法》规定追究刑事责任。

  (2)关于交叉作业的安全管理。这是指两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动,可能危及对方安全的,应当签订安全生产管理协议,明确各自的安全管理职责和应当采取的安全措施,并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。当前,在社会化的大生产中,几个单位在同一场所进行操作的现象势必存在,并且会增多,因此通过法定的制度保证其合作和协调,不仅有利于共同的利益,而且也是各自利益的体现。因此在《安全生产法》中进一步规定,两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行可能危及对方安全生产的生产经营活动,未签订安全生产管理协议或者未指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调的,责令限期改正;逾期未改正的,责令停产停业。所以这样规定,也就是不能保障相互都安全的,即应停止生产经营活动,不得继续作业。

  11.有关从业人员的安全管理规范

  在安全生产管理中,不仅重视物的因素,而且也要十分重视人的因素,做好对有关从业人员的安全管理工作,使这项管理规范地进行,是安全生产立法必备的内容之一,因此在《安全生产法》中作出下列内容的规定:

  一是,生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程;并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。这些规定是明确了生产经营单位的管理权力,也明确了在安全管理中应尽的义务。

  二是,生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品,并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴使用。在这项法律规定中,立法的关键是两点,即防护用品必须符合标准,而不是只图省钱,应付检查的一些用具;从业人员必须按规则使用,不能怕麻烦或者对自己不负责任。这两点是现实中经常出现的,立法是有针对性的,所以必须强调规范化的管理。

  三是,生产经营单位应当安排用于配备劳动防护用品、进行安全生产培训的经费。这是保证一些必要的安全管理措施得以落实的不可缺少的条件,但是有些单位往往借口无经费或经费不足而推卸责任,或者是某些制度执行上未能充分考虑安全生产的需要,致使有关经费的使用遇阻,因此在《安全生产法》中专门对此作出规定,以保证实施安全生产管理的财力上的条件。

  四是,生产经营单位必须依法参加工伤社会保险,为从业人员缴纳保险费。这是一项与安全生产有直接联系的事项。工伤社会保险是社会保险范畴内,为从业人员在生产安全事故中受到伤害后提供保障的一项制度,它是强制实行的保险,由生产经营单位负责依法缴纳保险费。在《安全生产法》中对此作出规定,就是将其作为保障安全生产所应具有的内容。

  12.对安全生产管理中发包、出租事项的禁止和承包、承租的规范

  这是对安全生产管理中的特定事项的特定管理,关键是防止安全事故和明确管理责任,因此确立以下的规则:

  第一,禁止发包、出租的行为。这就是生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。在现实中发生的生产安全事故,就有一些是因不具备安全生产条件而承包了生产经营项目,结果造成了严重的人员伤亡和财产损失,对此必须坚决地杜绝。对于一些单位和个人是否符合安全生产条件,也是需要认真考核的,必须防止有些以联营或者挂靠的方式,或者欺骗的方式,弄虚作假,冒充符合安全生产条件,或者符合相应的资质。

  第二,明确承包、承租中的责任。这就是有些生产经营项目、场所可以承包、承租,但是应遵守以下的规定,即:生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的,生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议,或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。这项规定的宗旨是对有多个承包、承租单位的项目、场所的安全生产管理进行规范,关键内容是明确职责,生产经营单位有统一协调、管理的法定责任。这是有针对性地解决和防止无人管理、无人负责、职责不清、责任不明的问题。

  《安全生产法》对上述问题虽有针对性地作出规定,但是也同样要防止有法不依的行为,因而规定了下列法律责任,以强制的办法保证其实施。规定的内容为:

  一是,生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的,责令限期改正,没收违法所得;违法所得5万元以上的,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足5万元的,单处或者并处1万元以上5万元以下的罚款;导致发生生产安全事故给他人造成损害的,与承包方、承租方承担连带赔偿责任。在这项规定中,处罚是有力度的,承担的责任也是严格的,连带赔偿责任使生产经营单位为自己的违法行为承担起经济上可能有的不良后果。

  二是,生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议,或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责,或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的,责令限期改正;逾期未改正的,责令停产停业整顿。这项规定的实质是要落实安全生产管理,防止因为缺乏有效的管理而形成对安全的威胁。

  六、关于从业人员权利、义务的基本规范

  

  在《安全生产法》中使用的从业人员这个概念是一个比较宽但又确有需要的概念。因为安全生产所覆盖的人员应当是生产经营单位中从事生产经营活动的人员,这些人员面对着生产经营中的不安全因素,生命健康受到威胁,是安全生产保障的对象。这些人员中包括直接操作的人员、工程技术人员、管理人员、服务人员。这些人员不仅作为保障对象,而且由于他们的行为还直接关系到安全生产的实施,因而又负有义务,所以在《安全生产法》的总则中规定,从业人员既有获得安全生产保障的权利,又应依法履行安全生产方面的义务。在这部法律的第三章中确立了如下基本规范:

  1.劳动合同中的安全事项是必备事项

  从业人员获得安全生产保障的权利在有法律效力的文书中应当加以体现,使之成为生产经营单位的具体义务和从业人员的具体权利。所以《安全生产法》中专门规定,生产经营单位与从业人员订立的劳动合同,应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项,以及依法为从业人员办理工伤社会保险的事项。这项规定是指确定劳动关系,订立劳动合同,有关保障安全生产的事项和办理工伤社会保险是劳动合同的法定事项、必备事项,必须依法确定这些事项并记载于合同之中。这是维护从业人员权利的一项法律措施,也是生产经营单位应尽义务的有确定性的内容。只有具备了这些法定事项,合同才具有这方面的合法性,而这种合法性是不可缺少的。

  2.禁止订立非法协议

  这里所说的非法协议是指生产经营单位与从业人员订立违反法律规定、逃避安全事故责任的协议。这些协议有些是诱骗从业人员订立的、有些是胁迫从业人员订立的,其用心是以牺牲从业人员的正当权利,逃避安全生产事故责任,对抗国家的安全生产监督管理为目的,对安全生产秩序起破坏作用,在社会中有很恶劣的影响。因此对这种行为必须予以禁止,所以规定,生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议,免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任。这项规定很明确地表明以下意思:一是,禁止订立这种违法的协议;二是,任何形式的这种协议都在禁止之列,比如一度猖獗的“生死合同”以及其他种种形式,都在禁止范围内;三是,订立了这种合同的,并不能免除或者减轻生产安全事故的责任,即从法律上不承认这种合同是合法的、有效的。

  在《安全生产法》中对违法订立上述协议的行为,规定追究以下的法律责任,即:生产经营单位与从业人员订立协议,免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的,该协议无效;对生产经营单位的主要负责人、个人经营者的投资人处2万元以上10万元以下的罚款。这项规定中有两点应重视,其一为,该协议无效,即该协议是违法订立的,不具有合法性,不能产生效力,因而生产经营单位不能免除或者减轻其承担的责任,仍然应当依法对生产安全事故承担责任;其二为,不但依然要承担责任,而且要对责任人处以罚款,在处罚对象中特别列出个人经营的投资人,即直接由个人业主负责,而不是他所招用的管理人员负责,这样规定可以防止一些个人业主招用其他人挂名而逃脱自身应尽责任的做法。禁止订立非法协议的条款是在立法机关审议时根据实际需要增加的,这与其他增加的条款一样,是有针对性的、规范作用很强的。

  3.从业人员有知情权、建议权

  从业人员在生产经营单位中直接从事操作、直接进行管理,生产经营是否安全与其有直接关系,因此应当有权利了解有关的情况,所以在法律上赋予其知情权是必要的。并且由于他们是了解情况的,又处于安全生产可能有的威胁之中,是关心安全生产的,因而又赋予了他们法律上的建议权。《安全生产法》对知情权、建议权的规定为,生产经营单位的从业人员有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施,有权对本单位的安全生产工作提出建议。这项规定为从业人员确立了应享有的权利,同时也表明了生产经营单位承担了相应的义务,并且这些义务是法定的、应当认真履行的义务,从根本上也是符合生产经营单位的利益的。因为从业人员的知情是保障安全生产的重要条件之一,只有那些置从业人员安全于不顾,企图谋取不法利益的生产经营单位才会有意蒙骗从业人员,使从业人员处于茫然无知的状态。

  4.从业人员为保障安全生产享有特定的权利

  这是指《安全生产法》对从业人员为了保障安全生产,为了保护其生命健康而应享有的一些特定的权利作出规定,实质上是针对一些特定的情况采取特定的法律措施。立法的宗旨是保障安全生产,保护在这个过程中从业人员的正当权利。主要内容为:

  (1)从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告。这是从业人员应有的权利,在法律上作出肯定并保护,鼓励和支持从业人员行使这种权利,将成为实施安全生产的推动力量,直接发挥积极作用。批评是一种有效的监督,检举是当事人以外的人员采取的揭露方式,控告是当事人自己提出的。其中无论哪一种都是从业人员的权利,生产经营单位应当正确对待。当然,也会有些生产经营单位会由于损及自己的不正当的利益或者因错误的认识而采取打击报复、故意刁难的做法,这是法律所不允许的。有关打击报复的法律责任在有关法律中已有规定,而在《安全生产法》中特别规定,生产经营单位不得因从业人员对本单位安全生产工作提出批评、检举、控告而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。

  (2)从业人员有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。这是在特定的条件下即出现违章指挥和强令冒险作业的情况下,为保护从业人员的安全而特别赋予的权利,对于这项权利,生产经营单位不得由于从业人员的行使而作出不利于从业人员的决定,《安全生产法》规定为不得降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。

  (3)从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时,有权停止作业或者采取可能的应急措施后撤离作业场所。这是在法律所限定的特定情况下,从业人员采取特定措施的权利,目的是保护从业人员的人身安全。生产经营单位应当正确对待这种权利,对于依法行使这种权利的从业人员不得降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。

  5.从业人员有依法要求赔偿的权利

  这是《安全生产法》中对因生产安全事故受到较一般情况下更为严重的损害的从业人员的权利作进一步保护。所以规定,因生产安全事故受到损害的从业人员,除依法享有工伤社会保险外,依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利,有权向本单位提出赔偿的要求。这项规定的实质在于,受损害的从业人员所受的损害严重,工伤社会保障已难于补偿其受到的全部损害,而依照民事法律仍有获得赔偿的权利,在这种情况下,既有享受工伤社会保险待遇的权利,又有向本单位要求进一步赔偿的权利。

  6.在保障安全生产中从业人员的法定义务

  生产经营单位中的从业人员,对于保障安全生产也是有应尽义务的,并且这种义务的履行是实施安全生产的必要条件。有关的规定主要是以下三项:

  (1)从业人员在作业过程中,应当严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程,服从管理,正确佩戴和使用劳动防护用品。这是从业人员在安全生产中的基本义务,也是明确的个人责任,只有具有这种安全素质,严格地履行个人职责才是在安全上合格的,否则将要承担法律上的责任。从安全生产法上讲,对从业人员的违法行为追究法律责任也是与保障其权利一样,都是必要的。有关的规定是,生产经营单位的从业人员不服从管理,违反安全生产规章制度或者操作规程的,由生产经营单位给予批评教育,依照有关规章制度给予处分;造成重大事故,构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

  (2)从业人员有义务接受安全生产教育和培训,所要达到的要求是,掌握本职工作所需的安全生产知识,提高安全生产技能,增强事故预防和应急处理能力。这种要求并不是一般可有可无的要求,而是通过法律形式强化了的要求,对从业人员来说,是一种要切实履行的法定义务。

  (3)从业人员的报告义务。这种义务在《安全生产法》中具体规定为,从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素,应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告。这项规定对从业人员报告义务的具体内容、时间要求、报告对象都有界定,这是合理的、可以操作的。

  在《安全生产法》有关从业人员的权利和义务一章中,对工会的作用作出了规定,其内容和指导原则与《工会法》是一致的,与其他有关法律的规定也是协调的。

  七、安全生产监督管理的基本规范

  为了保障安全生产,国家必须对其实施监督管理,这是国家的职能。《中华人民共和国宪法》规定,人民通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务;国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件。这些规定表明,运用国家的力量,保障安全生产,是符合宪法原则的,是国家适应了社会的需要而进行的管理。当然,国家的这种管理与生产经营单位所实施的安全生产管理是不同的,性质不同、主体不同、方式不同、管理事项不同。不应也不能将这两种管理加以混同,更不能用生产经营单位的安全生产管理代替国家的有关管理,当然也不能用国家的管理代替生产经营单位这个层次上的管理。

  基于以上的原则和国家管理的需要,《安全生产法》中对安全生产的监督管理确立了如下规范:

  1.县级以上地方政府的职责

  在各级人民政府中,对安全生产工作除了国务院应在全国加强领导外,县级以上地方各级人民政府的领导、督促、协调是很重要的,这在某种程度上对一个地区的安全生产状况有很大的影响。因此,《安全生产法》对这一层次政府的安全生产监督管理作如下规定,即:县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况,组织有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大安全事故的生产经营单位进行严格检查;发现事故隐患,应及时处理。这项规定,既确定了县级以上地方政府的职责,又明确了进行监督管理的方式、重点,并提出了工作要求。

  2.安全事项的审批、验收和责任承担

  在《安全生产法》的总则中确定了政府部门的安全生产监督管理体制,按照这个体制,对安全生产负有监督管理职责的部门享有一定的审批、验收权力。为此,《安全生产法》对审批、验收权力行使的依据、遵循的原则,违法审批、验收的禁止,违法行为的处理,违法审批的责任追究等作出了规定,主要内容为:

  (1)审批、验收的依据

  这是确定审批、验收的依据是什么,以保证审批、验收的公平、公正,防止腐败,坚持质量,达到合法的要求。因此,《安全生产法》规定,对安全生产负有监督管理职责的部门,依照有关法律、法规的规定,对涉及安全生产的事项需要审查批准或者验收的,必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查。这项规定表明,必须依照法定条件审批或者验收,法定条件只限于是法律、法规和国家标准或者行业标准规定的条件,除此以外其他的如部门、地方自定的一些条件不能作为审批、验收的依据。上面所指的审批包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等形式。

  (2)审批、验收遵循的原则

  这项原则就是有法必依、执法必严的原则,也就是只有符合法定条件、法定程序的予以批准。因此《安全生产法》中明确规定,不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的,不得批准或者验收通过。如果有违反这一规定的行为,则要追究法律责任。《安全生产法》对此的规定为,负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员,对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的,给予降级或者撤职的行政处分;构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

  (3)违法生产经营的处置

  在现实中会出现有的生产经营单位对涉及安全生产的事项未依法取得批准或者验收合格,就擅自从事有关活动,对此,《安全生产法》明确规定,负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔,并依法予以处理。这是因为安全生产事关重大,必须建立严格的监督管理秩序,对违法者坚决地依法处置,不能容许违法行为的继续存在,危害安全生产。为保证这一法律规定的实施,《安全生产法》还规定,负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员,发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的,给予降级或者撤职的行政处分;构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

  (4)不再具备安全生产条件的予以撤销

  这是指生产经营单位涉及安全生产的事项,虽然已经依法取得批准,如果在其后不再具备安全生产条件的,负责行政审批的部门发现后,应当撤销原批准。这项法律措施的实质要求是,经过批准的安全生产项目必须始终保持符合安全生产条件的状态;对不符合的,则不再认定其为合格。这样也可以防止在申报审批时不正常地使之合格,而在批准后则不再合格的现象,对这种会严重损害安全生产的现象必须严加监督管理。因此,《安全生产法》规定,负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员,对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责,发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的,给予降级或者撤职的行政处分;构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

  上述几项规定中,都是要求负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员必须积极负责,不履行职责的将受到责任追究,所受的行政处分明确为降级或者撤职,这样规定是适应安全生产特点的。

  (5)审批、验收中的禁止事项

  这就是负有安全生产监督管理职责的部门对涉及安全生产的事项进行审查、验收,不得收取费用;不得要求接受审查、验收的单位购买其指定品牌或者指定生产、销售单位的安全设备、器材或者其他产品。在这里所规定的两种禁止事项中,前一种行为是由于作为国家的监督管理,性质上属于是政府行使权力,不应当收取费用;后一种行为是监督管理部门应当保持公正性,不应当有涉及利益关系的商业行为;指定品牌、指定产品,都可能出于利益上的考虑,从而失去审批、验收的公正、公平,有时甚至会导致违法犯罪。

  对于违反上述禁止性规定的行为,《安全生产法》规定了明确的法律责任,就是负有安全生产监督管理职责的部门,要求被审查、验收的单位购买其指定的安全设备、器材或者其他产品的,在对安全生产事项的审查、验收中收取费用的,由其上级机关或者监察机关责令改正,责令退还收取的费用;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。只有这样的责任追究,才能有利于公正执法,依法行事。

  3.安全生产监督管理部门监督检查的职权

  为了确保安全生产,负有安全生产监督管理职责的部门,应当依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况,进行监督检查,这不仅是有必要的,而且应当是有力度的,因此《安全生产法》明确了实施监督检查的部门有下列四项职权:

  (1)进入生产经营单位进行检查,调阅有关资料,向有关单位和人员了解情况。

  (2)当场纠正或者限期纠正检查中发现的安全生产违法行为;依法作出行政处罚决定。

  (3)对检查中发现的事故隐患,应当责令立即排除;重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的,应当责令从危险区域内撤出作业人员,责令暂时停产停业或者停止使用;重大事故隐患排除后,经审查同意,方可恢复生产经营和使用。这项规定是有针对性的,如能认真实施,对防止生产安全事故的发生是有效的。最近发生的一些重大事故中,有些是发现隐患后只是通知数十次,而没有采取断然措施,以致惨重的事故发生,这种状况法律上不应允许其存在。

  (4)对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押,并应当在15日内依法作出处理决定。

  以上四项,是根据保障安全生产的特点,赋予了监督检查部门必要的权力,也规定了行使这些职权的具体条件、应遵循的规则。这种监督检查是针对违法行为、事故隐患的,总的目的是为了安全生产,所以,《安全生产法》又确立了一条重要的规则,即:监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。

  4.安全生产监督检查有关规则

  对于安全生产监督检查必须依法进行,《安全生产法》为此确立了有关的规则,使被检查人、监督检查人员、监督检查程序、部门之间的配合都有一定的规范,主要内容有:

  一是,生产经营单位对依法实施安全生产监督检查的人员,应当予以配合,不得拒绝、阻挠。这是规定了被检查人的义务。

  二是,安全生产监督检查人员应当忠于职守,坚持原则,秉公执法;安全生产监督检查人员依法执行任务时,必须出示有效的监督执法证件;对涉及被检查单位的技术秘密和业务秘密,应当为其保密。这是为监督检查人员确定行为规则,是一种法定的义务,执法者首先要求自身行为是规范的。

  三是,安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况,作出书面记录,并由检查人员和被检查单位的负责人签字;被检查单位的负责人拒绝签字的,则应由检查人员将情况记录在案,并向负有安全生产监督管理职责的部门报告。这是有关监督检查的一项法定程序,它对如实反映情况、确认事实都是重要的。

  四是,负有安全生产监督管理职责的部门之间,应当互相配合,实行联合检查;确需分别检查的,也应互通情况,发现应当由其他部门处理的安全问题,则应及时移送,接受移送的部门应及时处理。

  五是,对安全生产不但要进行监督管理,而且还要防止怠于进行监督管理,特别是不作为的现象,或是滥用职权,违法管理,因此监督者要受监督。《安全生产法》规定,监察机关依照《行政监察法》的规定,对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察。这项规定的目的还在于着眼安全生产监督管理队伍的建设,就是要促进这支队伍整体素质和执法水平的提高,切实做到秉公执法,依法行政,尽职尽责。

  5.关于对中介机构监督管理的基本规定

  在对安全生产的管理过程中,需要有一些中介机构依法提供服务,并且由于安全生产管理的重要性,对这些机构必须要求在资质上、服务质量上有保证,而且对其所提供的服务承担责任。因此在《安全生产法》中对为安全生产提供服务的中介机构的监督管理作出两项基本规定:一是,承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件,也就是这些机构必须是依法设立、符合国家规定的资质条件,否则便难以提供有质量的、合格的服务;二是,这些机构要对作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责;并且在法律上肯定了这种责任追究的原则后,还作出了具体的规定。

  《安全生产法》中对中介机构法律责任的规定是,承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构,出具虚假证明,构成犯罪的,依照《刑法》有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,没收违法所得,违法所得在5000元以上的,并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款,没有违法所得或者违法所得不足5000元的,单处或者并处5000元以上20000元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上50000元以下的罚款;给他人造成危害的,与生产经营单位承担连带赔偿责任。在作上述处罚或者承担民事责任的同时,还规定对有违法行为的机构,撤销其相应的资格。上述对于中介机构违法行为的处罚规定,突出了这些机构的出具虚假证明的行为,这是必须严加惩处的,并且首先对其从追究刑事责任开始,只有不构成犯罪的才予以行政处罚。总之,只要涉及安全生产事务,就应从严要求,违法者就要承担严格的责任。

  6.有关安全生产的监督和报告

  安全生产关系到人民的生命、财产安全,关系到社会的稳定,不但要强化国家的监督管理,而且要使其置于社会各界的监督之下,对于一切安全生产违法行为,对于一切安全生产的隐患,都以法律形式鼓励社会公众大胆揭露,社会舆论进行监督;有关机构应当依法采取措施保护社会各界监督安全生产的权利,履行自己应尽的报告义务,因此《安全生产法》作出如下几项规定:

  一是,建立举报制度。就是负有安全生产监督管理职责的部门应当建立这项制度,公开举报电话、信箱或者电子邮件地址,受理有关安全生产的举报;对受理的举报事项经调查核实后,应当形成书面材料;需要落实整改措施的,报经有关负责人签字并督促落实。

  二是,确定对事故隐患、安全生产违法行为的报告权、举报权。它的主要内容为,任何单位或者个人都有这种报告权、举报权;行使这项权利就是对事故隐患或者安全生产违法行为向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报。但是这里也并不是限制社会公众仅仅可以向这些单位报告或者举报,应当肯定举报违法行为的权利是一项广泛的权利,安全生产,人人关心,人人有权举报事故隐患、安全生产违法行为。

  三是,基层自治组织的义务。因为这些组织在基层,能了解更多的情况,又有自我管理的职能,因此《安全生产法》规定,居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时,应当向当地人民政府或者有关部门报告。

  四是,奖励报告或者举报有功人员。主要是对保障安全生产有贡献的人员应予奖励,并制定具体办法,在有关报告、举报的规定中确定。县级以上各级人民政府及其有关部门,对报告重大事故隐患或者举报安全生产违法行为的有功人员,给予奖励;具体办法由国务院安全监督管理部门会同财政部门制定。

  五是,舆论单位的宣传义务和监督权利。在保障安全生产中,新闻、出版、广播、电影、电视等单位有非常重要的作用,《安全生产法》对其作了两方面的规定,即:一方面有进行安全生产宣传教育的义务,就是在安全生产宣传教育方面发挥重要作用;另一方面是有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。在保障安全生产中,舆论监督有不可替代的作用,法律应当鼓励和保护这种权利的运用。

  八、关于生产安全事故应急救援、调查处理的规范

  生产安全事故的应急救援和调查处理,是安全生产管理的重要内容,也应当有规范地进行,尽可能减轻事故,减少损失,查清事故原因,深查事故隐患,确定事故责任,有针对性地采取预防措施,教育人们,增强安全生产意识,汲取教训。为此,《安全生产法》对有关事项确定如下的规范:

  1.建立应急救援体系

  这里所指应急救援体系是指政府部门、生产经营单位对生产安全事故的应急救援必须有一系列的安排并保证其实施,《安全生产法》作出三方面的具体规定:

  一是,县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案,建立应急救援体系。

  二是,危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织;生产经营规模较小,可以不建立应急救援组织的,应当指定兼职的应急救援人员。

  三是,危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当配备必要的应急救援器材、设备,并进行经常性维护、保养,保证正常运转。

  上述三方面,不同层次,有不同要求,但都是法定的,必须做到。

  2.建立严格的事故报告制度

  按照《安全生产法》的规定,从事故一发生,就要非常及时认真地进行报告,法定的环节和报告的规则为:

  生产经营单位发生生产安全事故后,事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。

  单位负责人接到事故报告后,除组织抢救外,并应按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门,不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报。

  负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后,应当立即按照国家有关规定上报事故情况。安全生产监督管理部门和地方人民政府对事故情况不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报。

  关于生产安全事故报告的法律规定,既是出于组织抢救的需要,也是针对现实中出现的对事故隐瞒不报、谎报,企图推卸责任,逃脱罪责而作出的,因此《安全生产法》对违反者的法律责任又作出如下规定:(1)生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的,给予降职、撤职处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任;(2)有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门,对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  3.组织抢救和保护现场

  这两方面作为法定的事项或者作为法定的责任有以下规定:

  生产经营单位负责人接到事故报告后,应当迅速采取有效措施,组织抢救,防止事故扩。